BENTUK-BENTUK PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Pengetahuan mengenai bentuk atau jenis peraturan perundang-undangan sangat penting dalam perancangan perundang-undangan karena :

Telah dikemukakan bahwa setiap pembentukan perundang-undangan harus mempunyai landasan yuridis yang jelas.

• Tidak setiap peraturan perundang-undangan dapat dijadikan landasan atau dasar yuridis pembentukan peraturan perundang-undangan. Hanya peraturan perundang-undangan yang sederajat atau yang lebih tinggi daripada peraturan perundang-undangan yang akan dibentuk dapat dijadikan landasan atau dasar yuridis.
• Dalam pembentukan perundang-undangan berlaku prinsip bahwa peraturan perundangan yang sederajat atau yang lebih tinggi dapat menghapuskan peraturan perundang-undangan sederajat atau yang lebih rendah.
• Faktor keempat mengenai pentingnya pengetahuan mengenai peraturan  perundang-undangan karena bentuk atau jenis peraturan perundang-undangan senantiasa berkaitan dengan materi buatan.

Dari uraian-uraian diatas, Nampak betapa pentingnya pengetahuan mengenai seluk-beluk peraturan perundang-undangan untuk menciptakan suatu system peraturan perundang-undangan yang tertib sebagai salah satu unsur  peraturan perundang-undangan yang baik.

Dalam perjalan ketatanegaraan Republik Indonesia, dikenal berbagai bentuk atau jenis peraturan perundang-undangan antara lain : Tahun 1945-1949 dikenal Peraturan Pemerintah, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undangan (PERPU), dan Peraturan Presiden. Pada masa UUDS 1950 dikenal Perturan Perdana Mentreri. Tahun 1959-1966 dikenal Penetapan Presiden dan Peraturan presiden yang kemudian dipandang sebagai bentuk yang menyimpang dari ketentuan UUd 1945. 

Dalam rangka penerbitan, MPRS pada tahun 1966 membuat ketetapan yang mengatur mengenai bentuk dan jenis peraturan perundang-undangan yang dipandang sesuai dengan UUD 1945 (TAP MPRS No. XX/MPRS/1966.)

1.  Undang-undang Dasar 1945

UUD 1945 merupakan peraturan perundang-undangan tertinggi dalam system perundang-undangan Indonesia. Karena itu dalam tata urutan peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Tap MPRS No. XX/MPRS/1966, UUD diletakkan pada urutan pertama. Kedudukan tertinggi baik dilihat dari pembentukan peraturan perundang-undangan maupun tindakan kenegaraan atau pemerintah lainnya mengandung pengertian hukum (yuridis) tertentu. Pengertian hukum tersebut adalah bahwa baik tata cara maupun materi muatan peraturan perundang-undangan tingkat lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan ketentuan atau maksud UUD 1945.

2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (Tap MPR)

Kehadiran bentuk Tap MPR dapat didasarkan pada 2 hal antara lain :

ketentuan-ketentuan yang tersirat dalam UUD 1945. Adanya ketentuan-ketentuan yang tersirat sekaligus mengandung kekuasaan tersirat (implied power) diakui oleh setiap system UUD.

dasar kedua bagi bentuk Tap MPR adalah praktek ketatanegaraan atau kebiasaan ketatanegaraan. Praktek atau kebiasaan ketatanegaraan merupakan salah satu sumber Hukum Tata Negara dan terdapat pada setiap Negara. System ketatanegaraan Indonesia mengakui kehadiran praktek atau kebiasaan ketatanegaraan seperti disebutkan dalam penjelasan UUD 1945; “ Undang-Undang Dasar suatu Negara ialah hanya sebagian dari hukumnya dasar Negara itu, Undang-Undang Dasar ialah hukum dasar yang tertulis, sedang disampingnya Undang-Undang Dasar itu berlaku juga hukum dasar yang tidak tertulis, ialah aturan-aturan dasar yang timbul dan terpelihara dalam praktek penyelengaraan Negara, meskipun tidak tertulis”.  

3. Undang-undang

Dalam UUD 1945 terdapat ketentuan-ketentuan yang menyatakan hal-hal tertentu diatur oleh Undang-Undang. Materi muatan yang secara tegas diperintahkan UUD 1945 harus diatur dengan Undang-Undang adalah :

Keanggotaan Majelis Permusyawaratan Rakyat (Pasal 2 ayat 1)

  Syarat-syarat dan akibat keadaan bahaya (Pasal 12)

 Susunan Dewan Pertimbangan Agung (Pasal 16 ayat 1)

 Bentuk dan susunan Pemerintahan Daerah (Pasal 18)

 Susunan Dewan Perwakilan Rakyat (Pasal 19 ayat 1)

 Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (Pasal 23 ayat 1)

 Pajak (Pasal 23 ayat 2)

 Macam dan harga mata uang (Pasal 23 ayat 3)

 Hal keuangan Negara (Pasal 23 ayat 4)

 Badan Pemeriksa Keuangan (Pasal 23 ayat 5)

 Susunan dan kekuasaan badan kehakiman (Pasal 24 ayat 2)

 Syarat menjadi dan diberhentikan sebagai hakim (Pasal 25)

 Syarat-syarat kewarganegaraan (Pasal 26)

 Kemerdekaan berserikat, berkumpul, dan mengeluarkan pikiran dan sebagainya (Pasal 28)

 Syarat-syarat pembelaan Negara (Pasal 30)

 System pengajaran (pendidikan) nasional (Pasal 31 ayat 2)

4. Peraturan Pemerintah Sebagai Pengganti Undang-undang (PERPU)

Perpu ditetapkan Presiden dan merupakan peraturan perundang-undangan yang bersifat darurat. Karena itu dalam Konstitusi RIS dan UUDS 1950 disebut “undang-undang darurat”. Yang dimaksud dengan “pengganti undang-undang”, adalah bahwa materi muatan Perpu merupakan materi muatan undang-undang. Dalam keadaan biasa (normal) materi muatan tersebut harus diatur dengan undang-undang. Sebagai peraturan darurat Perpu mengandung pembatasan-pembatasan

• Perpu hanya dikeluarkan “dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa“. Dalam praktek “hal ikhwal kegentingan yang memaksa” diartikan secara luas. Tidak hanya terbatas pada keadaan yang mengandung suatu kegentingan atau ancaman, tetapi termasuk juga kebutuhan yang dipandang mendesak. Kewenangan menetapkan Perpu adalah Presiden, maka Presidenlah yang secara hukum menentukan kegentingan yang memaksa.

• Perpu hanya berlaku untuk jangka waktu yang terbatas. Presiden – paling lambat dalam masa sidang Dewan Perwakilan Rakyat berikutnya – harus mengajukan Perpu ke Dewan Perwakilan Rakyat untuk memperoleh persetujuan. Apabila disetujui oleh DPR maka Perpu tersebut berubah menjadi Undang-Undang. Kalau tidak disetujui, Perpu itu harus dicabut.

5. Peraturan Pemerintah.

UUD 1945, pasal 5 ayat (2) menyebutkakan : “ Presiden menetapkan Peraturan Pemerintah untuk menjalankan Undang-undang sebagaimana mestinya.” Berdasarkan ketentuan ini, Peraturan Pemerintah (PP), dibuat oleh Presiden hanya untuk melakdanakan undang-undang. Tidak akan ada Peraturan Pemerintah untuk melaksanakan UUD 1945, TAP MPR, atau semata-mata didasarkan pada kewenangan mandiri (original power) Presiden membentuk peraturan perundang-undangan.

• Peraturan pelaksanaan tersebut perlu dengan ancaman pidana, hanya peraturan pemerintah satu-satunya peraturan pelaksanaan yang dimungkinkan memuat ancaman pidana. Ketentuan IS pernah juga terdapat dalam UUDS 1950, Pasal 98 ayat 2 yang berbunyi peraturan pemerintah dapat mencantumkan hukuman-hukuman atas pelanggaran aturan-aturannya. 

• Faktor kedua yang dapat dijadikan dasar mempergunakan bentuk Peraturan Pemerintah walaupun Undang-undang yang akan dilaksanakan tidak menyebut dengan tegas, apabila materi muatan mengandung hal-hal yang menyangkut hak dan kewajiban rakyat banyak. 

6. Keputusan Presiden

UUD 1945 tidak mencantumkan secara tegas mengenai kewenangan Presiden dalam membuat keputusan Presiden. Dan begitu pula keputusan Presiden sebagai salah satu bentuk peraturan perundang-undangan. Menurut UUD 1945 Presiden memegang kekuasaan pemerintahan, Presiden ialah penyelenggara pemerintah Negara tertinggi, ketentuan tersebut menunjukan bahwa Presiden ialah penanggung jawab dan pimpinan penyelenggara pemerintahan sehari-hari. Fungsi Negara ialah membuat keputusansesuai dengan perkembangan, keputusan administrasi Negara dan tidak sekedar terbatas pada membuat ketetapan ( beschikking ) tetapi juga membuat peraturan-peraturan ( regeling ). 

Dilihat dari sifat berlakunya ada dua macam keputusan Presiden yaitu yang bersifat konkrit-individual (beschikking) dan yang bersifat umum (peraturan perundang-undangan). Keputusan Presiden yang bersifat mengatur hanya mengenai hal-hal yang berkaitan langsung dengan UUD 1945, MPR atau Peraturan Pemerintah. Presiden juga harus memperhatikan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan seperti tidak boleh mengatur materi muatan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya, tidak membuat ancaman pidana sebagainya. 

7. Peraturan Menteri atau Keputusan Menteri

Tap No.XX/MPRS/1966 menyebut Peraturan Menteri sebagai salah satu bentuk peraturan perundang-undangan. Dalam praktek, selain Peraturan Menteri juga terdapat Keputusan Menteri. Peraturan Menteri ialah keputusan (besluit) yang bersifat mengatur (regelen), sedangkan Keputusan Menteri ialah Keputusan yang bersifat ketetapan (beschikking).yang diatur oleh Peraturan Menteri atau Keputusan Menteri yaitu:

a) Peraturan Menteri atau Keputusan Menteri hanya dapat mengatur hal-hal yang secara tegas diperintahkan oleh suatu peraturan perundang-undanganyang lebih tinggi tingkatannya.

b) Peraturan Menteri atau Keputusan Menteri hanya boleh mengatur hal-hal prosedural administratif dalam lingkungan Departemennya seperti keorganisasian, tata kerja, tata perizinan, tata permohonan, dan lain-lain semacam itu.  

8. Peraturan Daerah dan Keputusan Kepala Daerah

Peraturan Daerah adalah nama peraturan perundang-undangan tingkat daerah yang ditetapkan Kepala Daerah dengan persetujuan DPRD. Kewenangan Pemerintah Daerah membentuk Peraturan Daerah merupakan salah satu ciri yang menunjukan bahwa Pemerintahan Tingkat Daerah tersebut adalah satuan Pemerintahan Otonom – berhak mengatur dan mengurus rumah tangga Daerahnya sendiri. Susunan alat kelengkapan pemerintahan daerah yang terdiri dari Kepala Daerah dan Dean Perwakilan Rakyat Daerah adalah semacam susunan Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat. Dan Peraturan Daerah adalah semacam undang-undang (dalam arti formal). Karena itu tata cara pembentukan Peraturan Daerah pada dasarnya sebangun dengan tata cara penbebntukan undang-undangtanpa mengurangi perbedaan tertentu.

Telah dikemukakan bahwa Peraturan Daerah merupakan salah satu ciri daerah yang mempunyai hak mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri (otonom). Urusan rumah tangga daerah berasal dari dua sumber yaitu otonomi dan tugas pembantuan (medebewind). Karena itu Peraturan Daerah akan terdiri dari Peraturan Daerah dibidang otonomi dan Peraturan Daerah dibidang tugas pembantuan. Tidak ada perbedaan yang mendasar antara kedua Peraturan Daerah tersebut. Perbedaan hanya terletak pada jangkauan peraturannya. Peraturan Daerah dibidang otonomi mencakup seluruh aspek urusan rumah tangga daerah – baik yang menyangkut isi maupun tata cara penyelenggaraannya. Sedangkan Peraturan Daerah dibidang tugas pembantuan hanya mengenai tata cara penyelenggaraan urusan tersebut.

Urusan-urusan yang dapat diatur dengan Peraturan Daerah ialah baik urusan-urusan yang ditetapkan sebagai urusan rumah tangga daerah maupun urusan-urusan lain sepanjang belum diatur atau tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi tingkatannya.